Informe CEAR: en busca de un puerto seguro

La crisis vivida esta verano a bordo del Open Arms ha puesto de nuevo de manifiesto la falta de una respuesta europea a los migrantes que, víctimas de conflictos, violencia y violaciones de derechos humanos, llaman a las puertas del primer mundo sin más respuesta que la indiferencia, la criminalización y, en cualquier caso, la falta de compromiso. Poco antes de ser noticia la situación de las más de 100 personas fondeadas durante 19 días frente a la costa de Lampedusa, la Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR) publicaba su XVII informe anual sobre la situación de las personas refugiadas en el mundo, en la UE y, principalmente, en España a lo largo de 2018 que resumimos a continuación. Coincidiendo con su 40 aniversario, CEAR reclama un pacto de Estado y la consecución de un Sistema Europeo Común de Asilo garantista y coherente con los compromisos internacionales.

E. S.

El desplazamiento forzado de población sigue creciendo a escala global. A junio de 2018, según los datos de ACNUR más recientes al cierre de este informe, había más de 70 millones de personas refugiadas, solicitantes de asilo y desplazadas. Siria es el país de origen de un mayor número de personas exiliadas, casi 6,5 millones a mediados de 2018, y con 6,2 millones de personas desplazadas dentro de sus fronteras nacionales era entonces, por detrás de Colombia (7,7 millones), el segundo con más personas en esta situación. La guerra en Sudán del Sur y los conflictos en Afganistán o Venezuela también acentuaron el éxodo global. Los países más empobrecidos asumieron un año más una responsabilidad desproporcionada en la acogida de personas refugiadas: el 85% del total, lo que supone un incremento respecto a 2016 (84%).

Siria sigue inmersa en el conflicto desatado en 2011 y, aunque en 2018 disminuyó el grado de violencia y el número de víctimas registradas, los niños y niñas continúan acusando especialmente el conflicto. El exilio sirio se reparte por más de un centenar de países y más de un millón de niños y niñas han nacido lejos de su país, como refugiados. Aún no hay condiciones para un retorno con garantías de seguridad a un país devastado en el que la ayuda humanitaria no puede subsanar la situación catastrófica de la mayor parte de su población.

Igual de preocupante es la situación en Sudán del Sur, uno de los Estados más jóvenes del planeta, azotado por una guerra civil desde 2013, con 1,8 millones de personas desplazadas internamente y 2,2 millones de personas refugiadas a mediados de 2018, principalmente en los países vecinos y sobre todo en Uganda.

Por otro lado, la guerra terminó en Afganistán en 2014 y, sin embargo, persiste una grave inestabilidad política y la violencia casi crónica que sigue forzando a la población a desplazarse de sus lugares de residencia. El avance de los cultivos para el narcotráfico y sus vínculos con los grupos armados que operan en el país auguran un aumento de la inseguridad y la violencia en los próximos años y, por tanto, también de los desplazamientos de población dentro y fuera de sus fronteras.

La crisis política y social en Venezuela hizo que en el primer semestre de 2018 fuera el país de origen de un mayor número de nuevas solicitudes de asilo en el mundo, más de 150.000 (cuatro veces más que entre enero y junio de 2017), que se formalizaron principalmente en Estados Unidos, Perú, Brasil o España.

Conviene destacar la importante aprobación en diciembre de 2018, por parte de Naciones Unidas, del Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular y del Pacto Mundial sobre los Refugiados. A pesar de su carácter no vinculante y de la falta de adhesión de algunos Estados, estos acuerdos internacionales son una oportunidad para un cambio de paradigma y un abordaje global, bajo el principio de responsabilidad compartida, de los retos que plantean los desplazamientos de población en el contexto actual.

Europa y las personas refugiadas

El prolongado y complejo proceso de construcción del Sistema Europeo Común de Asilo está estancado. Solicitar protección internacional en los países de la Unión Europea sigue siendo una “lotería”, puesto que, en función del Estado que instruya la petición, la persona afectada quedará sometida a unas normas, plazos y condiciones de acogida e integración notoriamente diferentes y tendrá más o menos opciones de lograr finalmente protección internacional. El ascenso de los discursos antinmigración y su influencia en la agenda política tampoco ayuda a que la armonización de las políticas comunitarias culmine de manera positiva.

En 2018, según los datos de Eurostat, en la UE se presentaron 637.895 solicitudes de asilo, menos que en 2017 (704.630) y casi la mitad de las formalizadas en 2016 (1.259.265). La caída más acentuada se produjo en Alemania, que pasó de las 754.265 solicitudes de 2016 y las 222.560 de 2017, a las 185.853 de 2018, aunque conservó el primer lugar. Detrás, se situaron Francia (122.743), Grecia (66.970) y España (54.065).

España volvió a superar su máximo histórico en 2018 con 54.065 solicitudes de asilo y se situó como el cuarto país de la UE, pero volvió a reducirse la concesión de protección internacional

La tendencia descendente en el número de solicitudes de asilo va unida indisolublemente a la política de blindaje y externalización de fronteras llevada a cabo por la Unión Europea y sus Estados miembros. A la firma de acuerdos con países de origen y tránsito como el suscrito por la UE y Turquía en 2016 o el alcanzado entre Italia y Libia en 2017, se suma una férrea política de control de fronteras y de criminalización de la labor de rescate y salvamento que realizan diversas organizaciones humanitarias en el Mediterráneo. A ello se añade la ausencia de una apuesta firme y contundente por el refuerzo de las vías legales y seguras para obtener protección.

Durante 2018 fallecieron al menos 2.299 personas en el Mediterráneo, que volvió a ser la ruta migratoria más peligrosa del planeta. Aunque es un dato inferior a años anteriores, describe una tragedia inadmisible y que aún no tiene fin. Así, aumentó la tasa de muertes por llegada: 1 de cada 52 en 2018 frente a 1 de cada 55 en 2017 y 1 de cada 72 en 2016. Un capítulo especialmente preocupante del sostenido proceso de externalización de fronteras es la creciente supeditación de los programas de cooperación al desarrollo al compromiso de los países de origen y tránsito con el “control migratorio”. España, desde la aprobación del primer “Plan África” en 2006 y con su estrecha relación con el régimen marroquí, ha sido pionera en este proceso.

España: récord histórico de solicitudes, descenso de la protección internacional

En 2018, España volvió a superar su máximo histórico con 54.065 solicitudes de asilo y se situó como el cuarto país de la Unión Europea, con el 8% del total, por encima de Italia, Reino Unido o Suecia. Por tercer año consecutivo, Venezuela fue el país de origen de un mayor número de solicitantes de protección internacional en España, con 19.280, casi el doble que en 2017 (10.350). Le siguieron Colombia (8.650), Siria (2.775), Honduras (2.410) y El Salvador (2.275).

El año pasado, volvió a reducirse la concesión de protección internacional en España. De las 11.875 personas afectadas por las resoluciones firmadas por el ministro del Interior, solo 575 lograron el estatuto de persona refugiada y 2.320 la protección subsidiaria (24% de resoluciones favorables), mientras que a 8.980 se les denegó la protección (76% de resoluciones desfavorables). Solo treinta personas originarias de Venezuela lograran protección (frente a 1.495 rechazadas) y llama también la atención la elevada denegación de las personas de El Salvador y Honduras, en su mayoría víctimas de las maras. En el ángulo contrario, 195 de las 245 personas palestinas afectadas por resoluciones de asilo lograron protección. Sin embargo, la exigencia desde febrero de 2019 de un visado de tránsito para estas personas dificultará aún más su llegada a España.

El acceso al sistema de asilo en España enfrenta una grave situación que requiere una respuesta urgente. El propio ministro del Interior, poco después de tomar posesión, manifestó la intención de corregir la “lamentable situación” de la Oficina de Asilo y Refugio, adscrita a su Ministerio. Las cifras hablan por sí solas: a fines de diciembre de 2018, había 78.710 solicitudes de protección internacional pendientes de resolución, más de la mitad de ellas de personas procedentes de Venezuela (31.620) y Colombia (10.385). Esta cifra ascendía ya a 93.140 expedientes en febrero de 2019. La saturación afecta a todas las etapas del procedimiento y, en primer lugar, desde las esperas de meses para formalizar la solicitud. En noviembre de 2018, CEAR dirigió una carta abierta al ministro del Interior instándole a dar una solución inmediata a esta situación.

Por otro lado, en 2018, a pesar de la jurisprudencia de los últimos años, generada en buena parte por la labor de CEAR y respaldada por el Defensor del Pueblo y ACNUR, persistió la limitación ambulatoria en Ceuta y Melilla. Y continuaron las denominadas “devoluciones en caliente”. A lo largo de 2019 la Gran Sala del Tribunal Europeo de Derechos Humanos se pronunciará de manera definitiva sobre si estas medidas, como ya ha señalado en primera instancia, son ilegales. Por otro lado, es importante señalar que el 23 de agosto de 2018 la Policía Nacional de Ceuta devolvió a Marruecos a 116 personas subsaharianas que habían saltado la valla el día anterior en aplicación del Acuerdo Bilateral de Readmisión España-Marruecos de 1992, asegurando que se había realizado de manera individual, con asistencia letrada y de intérprete.

Sin embargo, este procedimiento acelerado impide detectar personas en situación de vulnerabilidad o con necesidad de protección internacional, como constató el Defensor del Pueblo y subrayó CEAR. A pesar de estas advertencias, en octubre volvió a procederse a la devolución a Marruecos, invocando el mismo Acuerdo, de 55 personas que habían entrado por la valla de Melilla. Tanto CEAR como el Colegio de Abogados de esta ciudad autónoma denunciaron estas devoluciones aceleradas al estimar que se limitó el derecho de defensa de las personas afectadas y se conculcó el principio de no devolución al ser retornados a Marruecos, un país que no puede ser considerado seguro.

El Aquarius y la odisea de las personas migrantes en el Mediterráneo

2018 será recordado, entre otros hitos, por el desembarco el 17 de junio en el puerto de Valencia de las 630 personas migrantes del Aquarius (entre ellas 123 menores no acompañados, 11 niños, 7 mujeres embarazadas y un bebé que nació allí mismo), una de las primeras medidas adoptadas por el Gobierno presidido por Pedro Sánchez. El ministro del Interior italiano, Matteo Salvini, había negado los puertos de su país para el desembarco de este buque operado por SOS Méditerranée en asociación con Médicos Sin Fronteras y también Malta rechazó darle acogida.

En el dispositivo de acogida y recepción participaron las diferentes administraciones públicas, los servicios sanitarios y la policía, organismos internacionales como ACNUR y la OIM y varias ONG, entre ellas CEAR, poniendo a disposición decenas de abogados y de traductores. La mayor parte de estas 630 personas procedía de países africanos como Sudán, Argelia, Eritrea y Nigeria, aunque también de Afganistán, Pakistán o Bangladés. Muchas de ellas relataron la violencia que habían padecido en Libia. Todas tuvieron la posibilidad de solicitar protección internacional y de hecho lo hicieron 608.

Pero el episodio del Aquarius fue la excepción, y no la norma, en un año marcado por el acoso y la criminalización de los barcos de la ONG que salvan vidas en el Mediterráneo, hasta el punto de que en diciembre SOS Méditerranée y Médicos Sin Fronteras anunciaron que por el momento este buque, que había prestado asistencia a treinta mil personas durante casi tres años, no volvería al mar ante los constantes obstáculos para cumplir su misión y los ataques sufridos.

La odisea del pesquero alicantino Nuestra Madre Loreto, que el 22 de noviembre de 2018 salvó a doce migrantes cerca de las costas de Libia, ilustra muy bien la desidia de la UE. Después de navegar durante diez días a la espera de un puerto seguro donde desembarcar a estas personas, desde la Vicepresidencia del Gobierno de España les indicaron que las llevaran a un puerto libio. De inmediato, ACNUR, CEAR y otras organizaciones alzaron la voz para recordar que en este país se han documentado violaciones sistemáticas de los derechos humanos de personas migrantes y que, de ningún modo, podía considerarse un lugar seguro. Por su parte, el capitán del pesquero decidió, por responsabilidad, poner rumbo a España, si bien después de unas horas de navegación les autorizaron a dirigirse a Malta para desembarcar a las once personas que quedaban.

Durante 2018 fallecieron al menos 2.299 personas en el Mediterráneo, que volvió a ser la ruta migratoria más peligrosa del planeta

El ministro del Interior maltés señaló que serían reubicadas en España una vez que hubieran recibido asistencia médica y así fue.

Los retos de la acogida y la inclusión

En 2018, España fue el país europeo que más personas migrantes y refugiadas recibió por vía marítima, 58.569, el 51% del total, un dato que no admite comparación desde lo sucedido en 2006, el año de la denominada “crisis de los cayucos”, cuando llegaron cerca de 40.000 personas. La mayoría de las más de dos mil embarcaciones se dirigieron a las costas de Andalucía, al litoral comprendido entre Almería y Algeciras, principalmente en los meses de verano.

El Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social gestionó la ampliación de las plazas del programa de acogida humanitaria y se crearon tres Centros de Acogida, Emergencia y Derivación (CAED) en Sevilla, Chiclana de la Frontera y Mérida, así como Centros de Día de Emergencia Social en algunos de los municipios donde se produce la llegada de las embarcaciones y dispositivos de emergencia en ciudades como Valencia, Madrid, Bilbao y Barcelona. A pesar de tan encomiable esfuerzo, el número de llegadas desbordó los recursos y faltaron medios para atender a las personas migrantes y a las necesitadas de protección internacional. También se abrieron dos Centros de Atención Temporal para Extranjeros (CATE) en Motril y Algeciras.

Aquellas personas que llegaron por vía marítima y solicitaron asilo accedieron directamente, sin pasar por el servicio de primera acogida, al Sistema de Acogida e Integración de Personas Solicitantes de Protección Internacional del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social. Fue entonces cuando las organizaciones especializadas, como CEAR, pudieron detectar las graves secuelas que padecen a consecuencia del peligroso trayecto migratorio que acababan de superar. En estos casos, es precisa una mayor flexibilidad en la ampliación de los plazos de estancia en el Sistema de Acogida debido a su situación de especial vulnerabilidad.

El proceso de inclusión de las personas solicitantes de protección internacional en la sociedad española es una verdadera carrera de obstáculos. Entre los más complejos, destacan la importancia del aprendizaje de la lengua española para aquellas personas que la desconocen a partir de una enseñanza a cargo de profesionales especializados en el trabajo con este colectivo y la trascendencia del reconocimiento de la formación previamente adquirida. Otro es la inserción en el mercado laboral, directamente vinculada a los plazos y el resultado final de la instrucción de la solicitud de protección internacional. Las alianzas con empresas que realmente asumen una responsabilidad social y muestran una sensibilidad hacia la situación de estas personas son una herramienta muy útil para culminar con éxito este objetivo.

Propuestas al Gobierno para mejorar la protección

1. Evitar que la incertidumbre política y los intereses vinculados a la captación de votos afecten a la agenda de asilo y a las personas migrantes y refugiadas. En el contexto actual en el que se está produciendo un alarmante aumento de los mensajes xenófobos, racistas y de odio hacia las personas migrantes y refugiadas, es necesario que las y los líderes políticos actúen con responsabilidad promoviendo, a través de sus discursos, la igualdad, tolerancia y la construcción de sociedades inclusivas proponiendo medidas para combatir aquellas narrativas que dañan la dignidad, estigmatizan y criminalizan a las personas migrantes y refugiadas al tiempo que amenazan gravemente la cohesión social y la convivencia intercultural.
2. Adoptar medidas para poner fin a la criminalización de la solidaridad hacia las personas migrantes y refugiadas y garantizar el respeto de los derechos humanos en la gestión de las políticas migratorias, impidiendo la pérdida de vidas humanas. Para ello, es fundamental facilitar la labor que realizan las organizaciones de rescate incrementando al mismo tiempo los recursos públicos destinados al salvamento de vidas humanas y garantizando, en todos los casos, un desembarco seguro. El gobierno español debe promover la aprobación a nivel europeo de un protocolo de desembarco seguro y predecible por el cual ninguna persona migrante pueda ser devuelta a un país en el que su vida pueda correr peligro en cumplimiento con el principio de no devolución recogido en la Convención de Ginebra.
3. Adoptar un Plan de acción a nivel estatal para dar respuesta adecuada al incremento de llegadas de personas migrantes y refugiadas a las costas españolas, en el que se incluya un protocolo unificado de actuación, con los mismos medios y recursos en todos los puntos de llegada, que sirva para mejorar la gestión de las llegadas por vía marítima y asegurar la identificación de necesidades de protección y derivación a los canales de protección adecuados.
4. Garantizar el acceso a la información y al procedimiento de protección internacional de forma homogénea, adecuada e individualizada en todos los puntos fronterizos aéreos, marítimos y terrestres. Al mismo tiempo, se debe asegurar el acceso a asistencia letrada e interpretación desde el momento de la llegada, así como una correcta y temprana identificación de personas con necesidades especiales, antes de su puesta a disposición de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, con el fin de asegurar un tratamiento apropiado de las mismas.
5. Adoptar medidas de identificación y protección efectiva de personas víctimas de trata con la participación y asistencia de equipos multidisciplinares junto con la aplicación de un enfoque centrado en su protección. Es también necesario que el personal de los puestos fronterizos reciba formación en materia de género para identificar y atender adecuadamente las necesidades especiales derivadas de situaciones de especial vulnerabilidad, de posibles casos trata con fines de explotación o de violencia sexual.
6. Garantizar una adecuada protección de los niños y niñas en puestos fronterizos y territorio, evitando que sean detenidos/as bajo ninguna circunstancia, respetando el interés superior de los mismos/as y asegurando una apropiada identificación de aquellas y aquellos no acompañados, así como la revisión del procedimiento actual de determinación de la edad, para la aplicación de pruebas adecuadas que no tengan en cuenta únicamente las pruebas radiológicas y/o el aspecto físico de los niños/as, sino también su maduración psicológica, con criterios científicos, imparciales y seguros.
7. Garantizar unos estándares de calidad adecuados a lo largo de todo el procedimiento de protección internacional, evitando, entre otras cuestiones, que se produzcan dilaciones excesivas tanto en la formalización de la solicitud como en la instrucción y en la resolución de la misma. Para ello, es necesario dotar de medios materiales y recursos humanos suficientes a la Oficina de Asilo y Refugio y a la Policía Nacional procurando formación continua a los mismos. Es urgente concluir la instrucción de los más de 78.700 expedientes que sufren reiterados retrasos de manera injustificada.
8. Garantizar que las citas para la formalización de las solicitudes de asilo se lleven a cabo de forma inmediata, asegurar su registro y que desde este momento las personas estén documentadas, para así poder acceder al sistema de acogida.
9. Reconocer la persecución por maras y pandillas en Centroamérica como motivo de concesión de protección internacional, en línea con las sentencias de la Audiencia Nacional.
10. Suprimir las restricciones a la libertad de circulación de solicitantes de asilo en Ceuta y Melilla y los criterios discrecionales y discriminatorios para realizar traslados a la península. Garantizar el cese de las devoluciones ilegales de personas que llegan a las fronteras de estas dos ciudades, así como por los puestos fronterizos de Ceuta y Melilla donde pueden solicitar asilo con todas las garantías.
11. Garantizar el acceso físico a las embajadas y consulados españoles en situación de seguridad de los familiares a los que se extiende la protección internacional y el trato correcto a los mismos por parte de todo el personal de las misiones diplomáticas.
12. Valorar en la instrucción del expediente de extensión familiar el contenido del dossier de solicitud de protección internacional del titular de la protección y comunicar por escrito a la persona titular y a su abogada/o actuante la recepción de la documentación presentada en las embajadas, así como la asignación del número de expediente de este procedimiento.
13. Para la valoración de extensión familiar, establecer criterios uniformes para la acreditación de la relación de parentesco y, en su caso, dependencia o existencia de convivencia previa. Estos criterios han de estar adaptados a las realidades socioculturales de los países de origen y residencia de los familiares, así como a las condiciones de seguridad de los mismos. También es necesario establecer a priori los criterios sobre los casos en que se van a requerir pruebas de ADN (por nacionalidad, por falta de documentación de identidad, por falta de documentación de parentesco…), para así agilizar su realización desde un inicio.
14. Eliminar los límites a la extensión familiar no previstos en la ley y que han originado que haya solicitudes de extensión presentadas hace años y que no se estén instruyendo. Agilizar la tramitación de expedientes de extensión familiar que actualmente se demoran más de un año, tanto en la Oficina de Asilo y Refugio como en las embajadas, algo incompatible con el principio de reagrupación familiar, el derecho a la vida en familia y el principio humanitario de permitir a que las personas refugiadas reconstruyan su vida en el país de acogida.
15. Garantizar la articulación de un sistema de acogida flexible y sostenible que asegure a todas las personas solicitantes de asilo un proceso de inclusión efectivo, adecuándose a las cambiantes necesidades sociales y laborales de nuestro país, así como los medios oportunos para atender a personas con necesidades especiales, atendiendo a su vez las diversidades de las personas (de género y preferencia sexual, religiosa, cultural, edad, entre otras).
16. Diseñar políticas de protección social de las personas solicitantes de protección internacional y refugiadas teniendo en cuenta la tasa de desempleo que afecta a esta población, la tasa de personas en riesgo de pobreza y exclusión y la valoración de los recursos existentes. Todo ello, contemplando de forma necesaria un incremento del presupuesto actual destinado al sistema de protección social con el fin de garantizar una protección adecuada y eficaz.
17. Garantizar vía Real Decreto que, en un posible proceso de descentralización del sistema de asilo, todas las Comunidades Autónomas mantengan las mismas garantías, servicios y coberturas a las personas solicitantes de asilo, evitando generar múltiples sistemas dentro del territorio español.